Des députés et anciens ministres relancent l’idée d’une foncière pour l’immobilier de l’État

Des députés et d’anciens ministres remettent sur la table l’idée d’une foncière pour l’immobilier de l’État. Le principe est simple sur le papier : une entité propriétaire d’une partie des immeubles publics financerait leur entretien, leurs transformations et, le cas échéant, leur cession, tandis que les ministères et services publics deviendraient des occupants soumis à des conditions d’usage et, potentiellement, à un loyer.

L’enjeu n’est pas seulement patrimonial. L’État occupe des bureaux, des cités administratives, des logements de fonction, des emprises techniques et des terrains, avec des besoins très différents selon les administrations. Une foncière promet de mieux identifier les surfaces sous-utilisées, de programmer les rénovations énergétiques et d’arbitrer les biens devenus inutiles. Mais elle ne peut pas transformer mécaniquement des murs publics en trésorerie disponible sans conséquences pour les services, le budget et le patrimoine collectif.

Le débat doit donc être posé autrement : quels immeubles seraient transférés, avec quelles contraintes juridiques, qui déciderait des investissements et qui supporterait la facture ? Une structure supplémentaire n’a d’intérêt que si elle améliore réellement la qualité des bâtiments et la discipline d’allocation du capital, sans organiser une vente à court terme des actifs les plus faciles à céder.

Que ferait concrètement une foncière de l’État ?

Une foncière est une structure qui détient des actifs immobiliers et les gère dans la durée. Appliquée à l’État, elle pourrait recevoir un portefeuille précisément délimité : immeubles de bureaux ordinaires, anciens bâtiments administratifs, terrains disponibles, logements ou sites à requalifier. Elle établirait une stratégie d’investissement, piloterait les travaux lourds, contractualiserait l’occupation des surfaces et préparerait les ventes ou reconversions des actifs non nécessaires.

Le changement majeur serait la séparation entre le rôle de propriétaire et celui d’occupant. Aujourd’hui, une administration qui occupe un immeuble n’est pas toujours confrontée, de façon directe et lisible, au coût complet de ses mètres carrés : entretien différé, performance énergétique, mise en conformité, vacance temporaire ou adaptation des espaces. Une foncière pourrait facturer une redevance ou un loyer, assorti d’engagements sur les travaux et la qualité d’usage.

Ce fonctionnement rapproche l’État de certaines grandes organisations qui distinguent leur direction immobilière de leurs directions métiers. Il peut faciliter les regroupements de services : une administration qui conserve une grande surface peu occupée aurait davantage intérêt à libérer des locaux si elle en supporte le coût d’occupation. Il peut aussi donner de la visibilité pluriannuelle aux chantiers, alors que l’entretien est souvent la variable d’ajustement des budgets annuels.

Pourquoi l’État chercherait-il à mieux valoriser ses immeubles ?

La première raison est opérationnelle. Des immeubles mal adaptés coûtent cher même lorsqu’ils ne font l’objet d’aucune dépense visible : surfaces trop grandes, implantation éloignée des services, charges élevées, mauvaise isolation, vacance partielle ou travaux reportés. Centraliser les données techniques et financières permet de comparer les sites, de hiérarchiser les urgences et d’arbitrer entre rénovation, restructuration, regroupement ou départ.

La deuxième raison est environnementale. Une grande partie du parc public doit répondre à des exigences croissantes de sobriété énergétique, de confort d’été, d’accessibilité et de sécurité. Une foncière dotée d’un programme d’investissement peut, en théorie, lisser les dépenses sur plusieurs années et suivre les gains obtenus. Encore faut-il que son financement soit réel : identifier des travaux ne suffit pas à créer les crédits ou la capacité d’emprunt nécessaires.

La troisième raison est patrimoniale. L’État peut détenir des biens devenus sans rapport avec ses missions ou trop coûteux à remettre en état. Les céder, les louer ou les reconvertir peut avoir du sens, à condition d’évaluer correctement leur potentiel et leur valeur d’usage. La décision ne doit pas reposer sur le seul prix de vente : un bâtiment bien situé peut être nécessaire demain, et une vente suivie d’une location longue peut coûter plus cher qu’une conservation rénovée.

Quels biens de l’État une foncière pourrait-elle réellement détenir ?

C’est le principal verrou juridique. Les biens relevant du domaine public sont soumis au principe d’inaliénabilité : ils ne peuvent pas être cédés comme un actif immobilier ordinaire tant qu’ils sont affectés à l’usage direct du public ou à un service public, avec les aménagements indispensables à cette mission. Un bâtiment administratif, un site affecté à une fonction régalienne ou une dépendance routière ne se traite donc pas comme un immeuble de placement.

Pour sortir un bien du domaine public avant une cession à une structure de droit privé ou à un acquéreur privé, une procédure de désaffectation puis de déclassement peut être nécessaire. À l’inverse, les immeubles du domaine privé de l’État, qui ne relèvent plus de ces protections, offrent davantage de souplesse pour une vente, un bail, un apport ou une valorisation. La qualification domaniale doit être vérifiée bien par bien, et non supposée à partir de la seule nature du bâtiment.

Le périmètre le plus cohérent serait donc probablement constitué d’actifs non stratégiques, d’immeubles de bureaux aisément substituables, de friches, de terrains et de bâtiments dont l’État n’a plus l’usage direct. Les juridictions, prisons, casernes, monuments, sites diplomatiques, bâtiments abritant des données sensibles ou installations techniques critiques appellent, eux, une prudence particulière. Leur valeur d’usage et leurs contraintes de sécurité peuvent primer très largement sur leur valeur de marché.

Les loyers versés par les ministères créent-ils vraiment des économies ?

Pas par eux-mêmes. Si un ministère verse un loyer à une foncière détenue et contrôlée par l’État, il s’agit en grande partie d’un flux interne au secteur public. À l’échelle consolidée, le paiement n’efface pas le coût de l’immeuble, de la dette ou des travaux. Il peut même alourdir les procédures s’il se réduit à une écriture comptable sans effet sur les décisions d’occupation.

Son utilité est ailleurs : donner un prix aux surfaces consommées, rendre visibles les arbitrages immobiliers et inciter les occupants à restituer les mètres carrés dont ils n’ont pas l’usage. Pour être crédible, ce loyer doit être accompagné de leviers concrets. L’administration doit pouvoir bénéficier d’une partie des économies réalisées après un regroupement, obtenir des délais de relogement réalistes et être protégée d’une hausse de charge qui empêcherait l’exercice de sa mission.

Le loyer doit aussi couvrir une réalité technique. Un bâtiment a besoin de maintenance courante, de gros entretien, de mises aux normes et, de plus en plus, d’investissements de décarbonation. Un niveau de redevance trop faible entretient l’illusion d’un immobilier gratuit et reporte les travaux. Un niveau trop élevé fragilise les budgets des services et pousse à des réductions de surface mal préparées. Le bon indicateur est le coût global d’occupation, incluant les travaux, l’énergie, les charges et les coûts de déménagement.

Comment financer les rénovations sans déplacer la dette ?

Une foncière a besoin de capitaux propres, de recettes récurrentes et, souvent, d’une capacité de financement à long terme. Ses ressources peuvent provenir de dotations, de loyers ou redevances, de produits de cession, de subventions d’investissement et, selon son statut, de l’emprunt. Chaque source a une contrepartie : les produits de vente sont ponctuels, les loyers pèsent sur les administrations, et la dette doit être remboursée avec des recettes suffisamment prévisibles.

Le montage ne doit pas devenir un instrument de contournement budgétaire. Une entité contrôlée par l’État, financée majoritairement par lui et assumant une mission publique peut rester, selon les règles de comptabilité nationale applicables, rattachée au périmètre des administrations publiques. Son endettement ne disparaît donc pas nécessairement des indicateurs publics parce qu’il est logé dans une société ou un établissement distinct. Le traitement exact dépend du statut retenu et doit être vérifié à la date de lecture.

La cession suivie d’une location, parfois appelée sale and leaseback dans le secteur privé, mérite la même vigilance. Elle apporte une recette immédiate mais transforme la propriété en engagement locatif durable. Elle peut être rationnelle sur un actif non stratégique dont l’État n’a pas vocation à rester propriétaire ; elle est beaucoup moins convaincante si l’administration doit rester longtemps dans les lieux et perd toute maîtrise sur un site essentiel.

Quelle gouvernance éviterait une foncière de cession à court terme ?

Une foncière publique ne sera utile que si ses objectifs sont explicites et hiérarchisés. La performance ne peut pas être limitée au montant des ventes ou au rendement locatif. Elle doit aussi couvrir la baisse des surfaces vacantes, la qualité de service, la trajectoire énergétique, le respect des délais de travaux, la sécurité des sites et le maintien des fonctions publiques dans les territoires où elles sont nécessaires.

La gouvernance devrait séparer les décisions d’usage public des décisions de valorisation. Les ministères occupants doivent pouvoir exprimer leurs besoins, mais ne peuvent pas être seuls juges de l’opportunité de conserver leurs immeubles. La foncière doit disposer de compétences immobilières, financières, juridiques et techniques, sous le contrôle de l’État et du Parlement. Les cessions sensibles gagneraient à être assorties de critères publics : justification du désusage, analyse des alternatives, évaluation indépendante et bilan a posteriori.

La transparence est particulièrement importante pour les biens situés dans des zones où le foncier est rare. Une vente peut modifier durablement l’offre de bureaux, de logements ou d’équipements. Le droit de préemption urbain des collectivités, les règles locales d’urbanisme et les obligations de dépollution ou de protection patrimoniale peuvent aussi influencer fortement la faisabilité. Une foncière ne peut pas s’affranchir de ces règles ; elle doit au contraire les intégrer en amont de sa stratégie.

Comment évaluer la crédibilité d’un futur projet de foncière publique ?

Le débat ne devrait pas opposer abstraitement la bonne gestion au patrimoine public. Il faut examiner les documents de mise en œuvre : liste ou catégories d’actifs apportés, valeur retenue, calendrier de transfert, besoins de travaux, règles de financement, droits des administrations occupantes et doctrine de vente. Sans ces éléments, l’expression « foncière de l’État » recouvre aussi bien un outil de rénovation robuste qu’un simple véhicule de portage budgétaire.